美丽中国开启祛疤模式，这个世界会好吗？

12月11日，住建部在成都召开风景名胜区保护管理执法检查总结会，会上通报了全国11个濒危景区并亮出“黄牌”。这些景区毫无疑问已经成为了美丽中国脸上一道深深的疤痕，不去掉，会影响美丽中国的形象。还好，住建部给了这些疤痕修复的余地，未来一年内限期整改，如果整改不力，住建部将提请国务院取消其国家级风景名胜区的称号。

这些疤痕是怎样形成的？根据住建部通报的名单，11个风景名胜区榜上有名，分别是吉林仙景台风景名胜区、江苏太湖风景名胜区、福建海坛风景名胜区、山东博山风景名胜区、重庆缙云山风景名胜区、四川贡嘎山风景名胜区、四川剑门蜀道风景名胜区、贵州榕江苗山侗水风景名胜区、甘肃麦积山风景名胜区、西藏纳木错—念青唐古拉山风景名胜区、西藏土林—古格风景名胜区。

这些濒危景区到底是怎样形成的？

一、没有按国务院要求编制总体规划　

国务院早在1982年就建立了风景名胜区制度，这次被列为濒危景区的风景名胜区基本上都在1982年就获得了国家级名胜风景区的金字招牌。令人费解的是，30多年来，这些风景名胜区戴着国家级的帽子，却不履行国家级的责任，居然一直没有依法完成总体规划编制报批工作。

二、没按要求进行保护、开发和建设

这些风景名胜区还存在不遵守禁建区、限建区和适建区的要求、让开发压倒保护的现象，在这些风景名胜区中开发主体利益往往凌驾于国家资源保护利益之上。具体表现为违规用地、乱搭乱建、重大项目穿越景区。

违规用地方面的例子有部分项目未批先建、边建边审批；乱搭乱建方面的例子有违规建设酒店、温泉俱乐部，违规建设大型宣传招牌；重大项目穿越景区的例子有在核心景区修建道路。

国家级风景名胜区如何才能做到保护与开发间的平衡？

1、认清自身所处发展阶段，制定针对性强的风景名胜区规划

风景名胜区规划涉及到多研究主体、多利益主体、多权利主体的问题，同时，风景名胜区体系与我国的行政体系之间又存在很多权力真空问题。这就导致了风景名胜区规划的复杂性多变性。因此，尚未按照国务院要求做规划的风景名胜区，不能仅仅为了完成任务而去做一个规划，而要认清自身所处的发展阶段，根据当地的经济发展水平、管理运营水平，量力而行、量体裁衣，合理选择发展导向和目标定位，做一个科学实用的规划。

2、解决好城市发展与风景名胜区发展的关系

城市规划服从风景名胜区规划

根据《风景名胜区管理条例》规定，风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。

我国很多风景名胜区都跨越了行政区域，在过去30多年的城市化进程中，钢筋水泥铺天盖地，风景名胜区也未能幸免。很多风景名胜区存在大搞商业性楼堂馆所和人工化景观的无序开发乱象，这种乱象实际上是粗放式城镇化对风景名胜区的干扰。不仅破坏了景观、也污染了环境，更影响了风景名胜区的文化传承。从规划角度来讲，粗放城镇化对风景名胜区的干扰就是城市规划对风景名胜区规划的不服从、不尊重。未来，要让城市规划服从风景名胜区规划，让生态文明提升到优先于GDP的地位。

风景名胜区管理要跨越区域管理壁垒

我国风景名胜区体系与行政体系之间的权力真空也是风景名胜区产生疤痕的重要原因，因为权力真空的存在，就导致了责权不明确、不清晰，风景名胜区的“美白”任务自然也就无人问津。以剑门蜀道风景名胜区为例，该风景名胜区跨越四川、陕西两省，其中四川省内又跨越了德阳、绵阳、广元三市，这就导致了剑门蜀道风景名胜区管理机构在行使职能时底气不足、权力受限。

面对如此复杂的情况，权力真空必然会出现，如果能成立跨区域的管理协调组织，则能够理顺管理体制、强化审查监督、协调规划冲突。

3、解决好项目建设与风景名胜区发展的关系

项目管控与环评要求相符合

风景名胜区内的工程项目需要严格遵守国家环评要求，很多风景名胜区想要钻空子，但是，十八届五中全会以后，生态文明首度被写入国家五年规划。这意味着过去那些想要抱着幻想的工程建设必须踏踏实实按照环评要求来搞，否则，必然会面临叫停的命运。

项目风貌与环境风貌相协调

每个风景名胜区都像是一个不可复制的生命体，有着鲜明的个性特征。在工业主导的城镇化进程中，人们习惯了标准化的快速生产和快速消费。于是，很多带着强烈工业化色彩的项目也进入风景名胜区，这些项目身上所携带的工业化基因与风景名胜区的自然文化基因格格不入。

这种格格不入体现在两方面，一方面是项目体量延续了工业化的大规模基因，破坏了风景名胜区整体美感；另一方面是项目风格延续了工业化的生硬风格，破坏了风景名胜区的内在气质。

项目更新改造与景区发展节奏相一致

在风景名胜区中还有一类项目，它们在过去是符合风景名胜区发展要求的，但是，随着风景名胜区进入新的发展阶段，这些项目面临更新改造的问题。这时候，如果没有及时做好更新改造计划，那么，这些项目也会成为风景名胜区的疤痕。

风景名胜区的保护开发不是一个静态的过程，而是一个动态的过程，随着社会发展阶段的不同，风景名胜区保护和开发的目标与路径也需要做出及时调整，不断优化功能组合、提升运营效率。

以风景名胜区旅游接待设施为例，很多设施是90年代建设的，已经无法适应新形势需要，必须尽快改造升级，才能跟上时代发展节奏。

再以风景名胜区厕所为例，随着厕所革命全面铺开，风景名胜区厕所升级也成为一个具有时代特征的标志性事件。各地风景名胜区需要在厕所技术、厕所管理、厕所设计等方面做出因地制宜的升级计划并及时落地。

4、优化权力链条，构建文明体系

我国风景名胜区管理存在顶层权力链条与基层权力链条的异质化现象。顶层权力链条上聚集了较为优质的行政资源，有着一个相对理性的行政生态。基层权力链条上则聚集了较为弱势的行政资源，其行政生态相对来说是脆弱、粗放的。甚至可以说带有一点野蛮的色彩。

真正与风景名胜区管理者打过交道的人都知道，这些管理者基本上都是中国行政体系中最弱势的一群人，他们在学问深度上、思想高度上、审美层次上都是无法与顶层权力链条相比的。然而，恰恰是这样一群人在守护着代表国家精神气质、传承国家文明脉络的风景名胜区。

更可怕的是，在风景名胜区的管理链条中，顶层权力链条规模较小，而基层权力链条规模庞大。因此，当权力链条挥舞起来的时候，我们会发现，处于顶层链条的人都能够把事情做得相对到位和相对有序，但是，在权力链条的基层那一头，却出现了群魔乱舞的缺位和无序现象。这就是风景名胜区事业发展中最大的悲哀所在。

要解决这个问题，就需要不断优化权力链条，不断升华权力生态，让风景名胜区管理过程更加顺畅、高效，让风景名胜区管理结果更加科学、到位。

我国的风景名胜区制度始于1982年，如今30多年过去了，风景名胜区体系已经覆盖全国，风景名胜区成为了生态文明建设、精神文化传承、经济社会发展、政治文明建设的重要载体。

在我国陆地总面积中，2.02%都是风景名胜区，毫无疑问，风景名胜区已经成为了美丽中国的标志。但是，美丽中国也是需要不断美白的，美丽中国难免也会有疤痕，我们的祛疤行动需要风景名胜区管理体系的支持，也需要各级行政管理体系的支持，需要顶层管理者的呕心沥血，也需要基层管理者的披星戴月，美丽中国的背后应该是责任中国、创新中国与文化中国的有力保障。